一

上世纪90年代初期，案涉房屋所在村集体为发展商品经济，在乡政府主导下，利用村集体土地开发建设市场街出售。1992年，原告白某等一批外地居民响应当地政府招商引资号，在上述市场街购买土地，并按政府规定标准自建商铺。随后，区土地管理局对原告购买的土地颁发了2年期的临时集体土地建设用地使用权证，但由于历史原因，原告一直未取得房屋产权证明。

2013年，街道办事处（原乡政府）对涉案市场街土地、房屋进行征收，并组织人员对原告所属房屋面积进行了测量。同年11月，办事处发出《致广大商户的一封信》，要求市场街内商户限期内搬迁完毕，逾期不搬将予停水停电。同年12月17日，在没有与原告签订拆迁安置补偿协议，也没有取得区政府补偿决定的情况下，办事处拆除了商铺。房屋被拆除后，被拆迁人于2014年、2016年分别以每平方600元、1800元的标准获得安置补偿。2020年，部分被拆迁人以拆除行为违法为由，向法院提起行政赔偿诉讼，法院判决区政府以每平方4500元的标准予以赔偿。后原告向办事处提出同等赔偿要求被拒，遂委托笔者团队进行诉讼。案件经过指定审理、一审驳回起诉、二审撤销一审裁定，指定一审重新审理等阶段。

二

本案最初以区政府为被告，向当地中级人民法院提起诉讼。中院认为，原告起诉请求行政补偿，应当以实际负责补偿的主体为被告提起诉讼。本案中对原告进行补偿的主体实际系街道办事处，应当以该办事处为被告提起诉讼，区政府不是本案适格被告，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第七条，裁定移送区人民法院管辖。

指定一审法院认为，2013年被告办事处将原告涉案房屋拆除。2014年至2016年原告在被告出具的《承包地附属物兑付表》上签字，领取了补偿款。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。原告对被告补偿标准有异议，应当在法定起诉期限内提出，原告于2021年提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限，遂裁定驳回原告的起诉。

原告不服，提起上诉。二审法院认为，因被上诉人（即一审被告）未与上诉人（即一审原告）签订案涉房屋补偿协议，也未明确案涉房屋的相关补偿标准，上诉人最近一次签收补偿款并不代表领取补偿款的终结时间，故上诉人提起本案诉讼不超过行政诉讼起诉期限，遂裁定撤销一审裁定。

三

现就本案中存在的法律要素试分析如下：

1、适格被告主体与诉讼管辖问题

行政案件中，被告主体通常决定管辖法院。适格的行政诉讼被告必须具备两个条件：第一，原告提起行政诉讼的对象是法律规范确定的行政主体；第二，被告必须是能为其行为承担法律责任的行政机关。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《土地管理法实施条例》第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”根据上述规定，笔者认为县级人民政府负有农村集体土地的征收补偿职责，是征收补偿的最终责任主体。

结合本案，街道办事处仅是乡镇一级行政机构，其未与原告等被拆迁商户达成补偿安置协议，也无权作出补偿安置决定。在原告第一次以区政府为被告直接向中级人民法院提起诉讼时，中院以实际拆迁实施主体为街道办事处，依据2021年4月1日施行的《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第七条将案件移送基层法院。笔者律师团队认为，该司法解释自身存在一些“立法衔接”方面的硬伤，明显忽视了《中华人民共和国土地管理法》等部门法对县级政府履行征收补偿职责的立法规定，没有考虑到具体实施机关在土地立法层面上“无权”的问题。本案中，中院在裁定中明确否定了县级政府与办事处共同作被告的可能，仅将具体实施的办事处作为被告而指定管辖。此举不仅与土地立法冲突，而且审判实践结果上，办事处由于依靠上级人民政府财政支持，没有独立财政权和自有财产，如仅因管辖问题认定具体实施的办事处履行继续补偿职责，实践上将出现判决容易而执行难的问题，并不利于审判效率提升和社会矛盾化解。

鉴于上述观点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”笔者律师团队也向受移送法院进行沟通，希望受移送法院按照上述规定通过报请上级法院指定管辖方式解决区政府继续作为被告的困境，但因中级法院的管辖裁定无上诉途径，故基层法院并没有采纳。

本案被依据《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第七条规定被指定为基层法院管辖，相关司法解释在赋予法院移送管辖的权利时并未给予行政诉讼当事人具体的救济通道，导致面对错误的指定管辖时无救济通道，严重损害了行政诉讼当事人的诉权。鉴于此，建议最高人民法院在出台新的司法解释时对上述司法解释出现的行政相对人权利救济缺失问题予以修正。

2、起诉期限问题

在本案的数次庭审中，是否超过起诉期限一直是本案争议焦点之一。我国行政诉讼法规定了起诉期限制度，行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。最高人民法院（2019）最高法行申3032号行政裁定书也阐明行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效的观点，其主要区别在于：第一，行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起；第二，起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长；第三，人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。

结合本案，行政机关在涉案房屋征收补偿中没有拟定、发布过补偿安置方案公告，也没有确定最终补偿安置标准；虽然原告两次签收《承包地附属物兑付表》，但该两份兑付表都是阶段性的补偿，没有明确最终的补偿标准，不能代替补偿安置协议；原告在2013年房屋被征收后，于2014年、2016年获得过两次阶段性补偿，区政府一直也没有针对原告作出过补偿安置决定。此外，最高人民法院（2016）最高法行申4305号行政裁定书中的观点认为，行政机关依职权履行的义务往往具有持续性，只要该法定职责是合法有效存在的，则不因行政机关怠于履行而消灭。故对本案不适用行政诉讼法规定的起诉期限。

行政诉讼法设立起诉期限，不仅要求行政相对人尽快行使权利，也在于督促行政机关依法履职，提高执法效率，并非保护行政机关不作为，免除其依职权应当履行的职责。本案因行政机关没有履行完毕终结性补偿的具体行政行为，该行政赔偿义务就持续存在，相对人可以随时要求其继续履行补偿安置职责，故本案的诉求不受起诉期限限制。笔者律师团队代理本案中，结合案件基本事实，在庭审中就起诉期限问题充分辩论，最终获得二审法院支持。

3、征收程序合法性问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条规定，合法的行政行为应当同时具备主要证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权、明显不当和不履行法定职责或给付义务等情形。行政机关实施农村集体土地征收行为，应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，严格履行以下程序：发布土地征收预告、开展土地现状调查、开展社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案、发布征地补偿安置方案公告、组织听证、办理征地补偿登记、签订征地补偿安置协议、申请土地征收审批、发布土地征收公告、作出补偿安置决定、责令交出土地、申请法院强制执行。

    结合本案，办事处明显存在超越、滥用职权，未按土地征收程序发布公告、发布补偿安置方案，组织听证、签订补偿安置协议、申请土地征收审批等违法拆迁行为。违法行政行为往往伴随着相对人权益的实质性损害，所引发行政机关责任后果为确认行政行为违法后的国家赔偿。无疑，本案当事人理论上可以选择向行政机关要求国家赔偿。

4、行政赔偿与行政补偿的救济通道异同

行政赔偿诉讼要求以确认存在违法行政行为为前提，而行政补偿是基于政府主动性的行政职能，不必经过确认违法程序。行政赔偿与行政补偿虽系不同的行政法律关系，但目的均在于弥补行政相对人合法权益损失。在土地、房屋征收领域，市、县级人民政府作为征收主体依法负有补偿安置职责。在被征收房屋被违法强拆且赔偿争议未解决时，并不当然免除征收主体的补偿职责。且法律并未明确规定，在拆除行为被确认违法后，被征收人只能通过赔偿程序而不能通过补偿程序解决其应获得的补偿安置权益。

结合本案，原告选择行政赔偿诉讼路径时，存在确认征收违法超过起诉期限的障碍，若以国家赔偿为诉由，案件极大可能被驳回起诉。为解决该案件致命硬伤，经充分研判，律师团队根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第五项的规定，列明具体的补偿事项以及数额，以诉讼方式要求行政机关继续履行补偿职责。由前述可知，不论具体征收的行政机关是谁，也不论被征收后过了多少年，只要行政机关未与被拆迁人签订书面《安置补偿协议》，就应视为未就拆迁安置补偿达成一致意见，相对人要求行政机关依法履行征收补偿义务的诉求大概率会获得裁决支持。

5、行政补偿标准的认定

改革开放后，尤其是1987年土地管理法实施后，相关建设审批制度才开始逐步完善。案涉房屋系按照政府招商政策统一规划形式建设，并取得区政府土地管理局颁发的集体土地建设用地使用权证，从信赖利益保护原则出发，案涉房屋应应当给予补偿。

本案行政机关征收程序不合法，没有确定补偿标准，此种情况下，审判程序中被拆迁房屋的价值鉴定就是确定拆迁补偿标准的重要依据。可实践中，面对房屋被拆除多年的情况，鉴定机构往往无法就房屋价值做出科学的评估，特别是在本案中，被征收土地在征收性质上虽属于农村集体经济土地，但所在村镇在拆迁当时已经被纳入城市规划区，被征收房屋又属经营性商铺，因此，补偿标准问题将成为本案后续审理时重点争议问题。笔者认为，在无法对被拆迁房屋进行市场价值鉴定，拆迁时房屋价值与补偿时房屋市场价值又差异巨大时，法院应充分考虑房屋的区域价值、自身价值，同时参考房屋所在地周边类似房地产市场价格及法院针对同批被征收房屋已判决确定的补偿（赔偿）标准对本案进行裁决，以使原告等人获得公平、合理的补偿。

6、类案当事人的律师建议

土地及房屋的征收与补偿涉及公共利益，更关系到每一个被征收对象的合法权益。在行政机关出现不合法征收、补偿，被拆迁人的听证、陈述、申辩权利受到实质性损害时，被拆迁人应当向征收机关及其上级政府提出书面申辩，同时为避免超过起诉期限也应及时通过诉讼救济途径实现权益保护。

7、律师代理疑难复杂案件的心得

（1）梳理疑难点定方案-宽备窄用

行政征收补偿程序本身步骤较多，而本案涉及征收还存在时间长，行政机关不作为等现实因素。笔者律师团队接手案件过程中，先按照法定征收补偿程序应有的资料指导当事人提供证据，根据现有证据资料，梳理案件基本事实，找出了如何确定被告主体、征收补偿程序是否合法、是否超出起诉期限、按照行政赔偿还是行政补偿起诉、补偿标准如何认定、补偿金额利息主张等问题，根据以上疑难点，寻找法律依据，制定诉讼代理方案。宽备窄用，当启动诉讼程序后，发现案件的争议点都在我们的代理方案之中。

（2）从类案中发掘核心观点-他山之石，可以攻玉

长期以来土地管理法律法规不健全，集体土地征收案件中，新情况、新问题不断出现，此类案件也成为行政审判各类案件中绝对数量和增长数量最多的案件类型。根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》中确立的指导原则，笔者律师团队在确定若干个争议点后通过中国裁判文书网平台检索并整理了最高人民法院及各省高级人民法院的类案判例，对案件起到较好的效果。

（3）多元化解争议，提出合理建议

2021年最高人民法院出台《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，此后各省陆续出台类似指导意见，近期，河南省人大常委会又通过了《河南省矛盾纠纷多元预防化解条例》，为促进行政争议案件多元化解提供了立法支持。笔者律师团队在2021年初接手案件时就确立了以调解为主诉讼的方案，以期在法院调解平台下，由行政机关主要负责人参与，推动本案争议实质化解。